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USI CIVICI: natura dell''''avviso di accertamento canoni

L'avviso di pagamento dei canoni relativi agli usi civici non è sicuramente qualificabile come ordinanza ingiunzione ma ha natura di avviso di accertamento relativo alla riscossione di un’entrata di natura non tri-butaria.

Il Comune di ...o ha sempre sostenuto la insussistenza degli estremi per proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., così come ben specificato nelle sentenze del Tribunale di Potenza, allegate alla comparsa conclusionale nel fascicolo di I grado, che ritengono infondata l’eccezione circa la mancanza di formazione del ruolo “perché l’atto impugnato non è una cartella di pagamento bensì una ingiunzione fiscale di cui al RD 639/1910 che non presuppone la formazione di un ruolo esattoriale” (v. pag. 3 sentenza n. 1037/2015, nonché la sentenza n. 377/2019, oltre la sentenza N. 851/2019 e la sentenza N. 876/2019 (allegate alla comparsa conclusionale di I grado) che hanno ritenuto l’inammissibilità dell’opposizione davanti al Giudice di Pace) e ritengono che “l'avviso di pagamento impugnato non può essere considerato nemmeno come un precetto, attesa la mancata emissione del titolo esecutivo … Difatti l'avviso oggetto di impugnazione costituisce mero atto prodromico alla procedura di riscossione coattiva delle entrate patrimoniali degli enti locali fondata sull'ingiunzione fiscale“. La materia del contendere riguarda l’accertamento della fondatezza della pretesa del Comune al pagamento di un canone o di una prestazione pecuniaria, a fronte della richiesta di parte attrice della disapplicazione dell’atto amministrativo presupposto di quello impugnato. L’atto impugnato in I grado non è sicuramente qualificabile come ordinanza ingiunzione ma ha natura di avviso di accertamento relativo alla riscossione di un’entrata di natura non tributaria, per cui “avendo gli attori contestato in giu-dizio l’avviso ricevuto dal Comune di ..., a mezzo della ...., (e non la successiva ingiunzione fiscale, che non risulta emessa), ed avendo la loro opposizione ad oggetto un atto di accertamento che non ha alcuna efficacia esecutiva, ma consistente solo nell’affermazione di una pretesa creditoria relativa ad un’obbligazione di natura non tributaria, l’azione dai medesimi proposta va qualificata come azione di accertamento negativo delle pretese economiche avanzate nei loro confronti dal Comune di ....” come ben specificato nella sentenza impugnata. La Suprema Corte afferma che “nell’esercizio del potere d’interpretazione e qualificazione della domanda, il giudice del merito non è condizionato dalla formula adottata dalla parte, dovendo egli tener conto, piuttosto, del contenu-to sostanziale della pretesa, desumibile dalla situazione dedotta in causa e dalle eventuali precisazioni formulate nel corso del giudizio, nonché del prov-vedimento richiesto in concreto, senza altri limiti che quello di rispettare il principio della corrispondenza della pronuncia alla richiesta e di non sostituire d’ufficio una diversa azione a quella formalmente proposta”. (ex multis Cass., 18 marzo 2014, n. 6226; Cass., 20 giugno 2011, n. 13459; Cass., 27 febbraio 2001, n. 2908). Quindi il giudice non deve essere vincolato alle espressioni letterali utilizzate dalle parti ma deve indagare e considerare il contenuto sostanziale della do-manda (Cass., 21 maggio 2019 n. 13602; Cass., 13 dicembre 2013 n. 27940; Cass., 28 agosto 2009 n. 18783; Cass., 17 settembre 2007 n. 19331). L’esclusione della natura di atto dell'esecuzione forzata dell’avviso di accertamento relativo alla riscossione di un’entrata di natura non tributaria fa concludere che il giudizio instaurato dai ricorrenti, attuali appellanti, si qualifica come azione di accertamento negativo. • SULL’ANNULLAMENTO DEL RUOLO. Sulle questioni sollevate dagli appellati sia in primo grado che nel presente procedimento di appello, si osserva, innanzitutto, che del tutto infondata è la lagnanza sull’annullamento del ruolo, in quanto non vi è stata alcuna pubbli-cazione di ruolo, tantomeno vi era stata la lamentata iscrizione a ruolo di cui si era eccepita la nullità e nessuna ingiunzione di pagamento. In realtà, come sostenuto e ribadito, si tratta di un “avviso”, atto di natura en-doprocedimentale che svolge la funzione non già di comunicazione di iscrizio-ne a ruolo da valere come notificazione del ruolo (cosa che avviene con la cartella di pagamento), bensì quella di far conoscere al destinatario le deter-minazioni dell’Ente o dell’Ufficio, allo scopo di porlo in grado di esplicare un’attività difensiva che potesse valere a prevenire, come in questo caso, l’emissione dell’ingiunzione fiscale (Cass. Civ. Sez. I n.4597/1988 e per un quadro generale v. Cassazione civile , sez. un., 09/12/2015 , n. 24823). Tuttavia, anche se nell’avviso di pagamento fosse stato espressamente ri-chiamato il “ruolo”, quello non deve essere inteso quale ruolo in senso tecnico, ossia come atto che dà inizio al procedimento di riscossione coattiva. La dottrina, infatti, ha evidenziato, e la sentenza n. 09/2011 del Tribunale di Potenza lo ha ben specificato come riportato più avanti, che “ruolo” non è quello che, pur annoverando elementi che lo caratterizzano (come ad es. l’elenco dei soggetti debitori con l’indicazione delle somme dovute), sia affidato ad un soggetto che non sia compreso nell’elenco dei concessionari del servizio nazionale. Nel caso in esame, la riscossione volontaria e coattiva dei canoni enfiteutici è stata assegnata dal Comune di .... alla ...., soggetto non compreso nell’elenco dei concessionari del servizio nazionale, che, come tale, per poter procedere alla riscossione coattiva per il mancato adempimento volon-tario da parte dei debitori, doveva emettere l’ingiunzione fiscale ai sensi del R.D. 639/1910. Invero, nel provvedimento impugnato veniva espressamente indicato che, in caso di mancato pagamento si sarebbe proceduto all’emissione dell’ingiunzione fiscale ed alle conseguenti procedure esecutive. L’avviso di pagamento, dunque, non può essere considerato come un precetto dal momento che il titolo esecutivo al momento della notifica dell’avviso di pagamento non risultava ancora emesso. Infatti, l’ingiunzione fiscale la cui emissione viene soltanto “minacciata” nell’avviso di pagamento per l’ipotesi di mancato spontaneo adempimento è equiparabile ad un decreto ingiuntivo che legittima, in caso di mancata ottemperanza, l’espropriazione forzata secondo la procedura delineata dal R.D. 639/1910. L’avviso oggetto di impugnazione, in effetti, costituisce atto prodromico alla procedura prevista dal R.D. 639/1910 (tuttora vigente, così come sancito con Cass. Civ. Sez. V, 07/11/2005, n. 21561, anche a seguito del riordino della disciplina dei tributi locali nel 1997 con Decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446). Detto intervento, tuttavia, pur avendo precisato i casi in cui la riscos-sione coattiva dei tributi e delle altre entrate patrimoniali deve essere effettua-ta con il procedimento di ingiunzione fiscale, ne ha lasciato la disciplina so-stanzialmente invariata; v. anche D.L. 248/07 – il cosiddetto “mille proroghe” – all’art. 36 comma 2), disposizione concernente il sistema di riscossione coattiva delle entrate patrimoniali degli enti locali, fondato sull’ingiunzione fiscale. • INSUSSISTENZA DEGLI ESTREMI PER PROPORRE OPPOSIZIONE EX ART. 615 C.P.C.. Il Comune di Muro Lucano, inoltre, ha sempre sostenuto la insussistenza de-gli estremi per proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., in quanto nel caso in esame agli appellati non è stata notificata una ingiunzione fiscale, ma come emergeva chiaramente dall’esame del provvedimento opposto, la Serfin per il Comune di Muro Lucano si era limitata a notificare al debitore un atto di ac-certamento del credito. In particolare, anche se l’atto impugnato fosse stato una ingiunzione fiscale di cui al R.D. 639/1910, tale ingiunzione non presup-pone comunque la formazione di un ruolo esattoriale, cosa che invece avvie-ne con la cartella di pagamento, così come ben specificato nelle richiamate sentenze del Tribunale di Potenza che ritengono infondata l’eccezione di par-te attrice circa la mancanza di formazione del ruolo “perché l’atto impugnato non è una cartella di pagamento bensì una ingiunzione fiscale di cui al RD 639/1910 che non presuppone la formazione di un ruolo esattoriale” (v. pag. 3 sentenza n. 1037/2015, nonché la sentenza n. 835/2015 e la sentenza n. 847/2015 del Tribunale di Potenza). La sentenza n. 377/2019 del Tribunale di Potenza (conformemente ha deciso la sentenza N. 851/2019 e la sentenza N. 876/2019) ha ritenuto l’inammissibilità dell’opposizione davanti al Giudice di Pace proposta dagli op-ponenti in quanto “l'avviso di pagamento impugnato non può essere conside-rato nemmeno come un precetto, attesa la mancata emissione del titolo ese-cutivo: difatti, l'ingiunzione fiscale viene solo minacciata nell'avviso di paga-mento: “Si avverte che in caso di mancato versamento la somma dovuta – con aggravio di interessi moratori e spese accessorie – verrà riscossa tramite ingiunzione fiscale ex R.D. 639/1910 e conseguenti procedure esecutive” (cft. avvisi di pagamento n. 1238 del 17.12.2007). Difatti l'avviso oggetto di impugnazione costituisce mero atto prodromico alla procedura di riscossione coattiva delle entrate patrimoniali degli enti locali fondata sull'ingiunzione fiscale. Non risulta, del resto, che l'avviso di pagamento sia stato impugnato per vizi suoi propri ovvero degli atti presupposti né che dallo stesso sia scaturito un giudizio di accertamento negativo del credito, atteso che solo entro tali limiti potrebbe ipotizzarsi l'interesse ad una immediata impugnazione (si rimanda, in termini, alla sentenza n.9/2011 emessa in data 11 gennaio 2011 dal Tribunale di Potenza).” Sul punto la sentenza n. 09/2011 del Tribunale di Potenza, nel ritenere l’appello proposto dalla SERFIN “fondato e, come tale, deve essere accolto nei limiti e per le ragioni che di seguito si espongono” e “L’appello incidentale proposto dal Comune di Muro Lucano avverso la dichiarazione di contumacia contenuta nella sentenza di primo grado è fondato e, pertanto, va riformata sul punto la sentenza gravata.”, così si è espressa: “Vizio di ultrapetizione. Come sostenuto dall’appellante principale, il giudice di primo grado ha effetti-vamente pronunciato ultrapetita, ossia non attenendosi alla causa petendi e al petitum della domanda dei ricorrenti; infatti, il primo giudice ha annullato gli avvisi di pagamento (riqualificandoli come avvisi di accertamento e liquidazio-ne) ritenendo viziato il procedimento di ricognizione dei fondi, presupposto procedimentale indispensabile rispetto alla loro emissione, perché posto in essere da soggetto carente di potere. Ne deriva, quindi, la nullità della sen-tenza in quanto emessa in violazione dell’art. 112 c.p.c….. Ritiene questo Giudice che nel caso di specie, sebbene nell’avviso di paga-mento (in atti nei fascicoli di parte del giudizio di primo grado) sia espressa-mente richiamato il “ruolo” approvato con determina dirigenziale del 12/12/2007, quello non debba essere inteso quale ruolo in senso tecnico, os-sia come atto che dà inizio al procedimento di riscossione coattiva; la dottrina ha, infatti, evidenziato che ruolo non è quello che, pur annoverando elementi che lo caratterizzano (come ad es. l’elenco dei soggetti debitori con l’indicazione delle somme dovute), sia affidato ad un soggetto che non sia compreso nell’elenco dei concessionari del servizio nazionale. Nel caso di specie, la riscossione volontaria o coattiva dei canoni enfiteutici è stata asse-gnata dal Comune di Muro Lucano alla SERFIN, soggetto non compreso nell’elenco dei concessionari del servizio nazionale che, come tale, per poter procedere alla riscossione coattiva per il caso di mancato adempimento vo-lontario da parte dei debitori, dovrà emettere ingiunzione fiscale ai sensi del R.D. 639/1910. Invero, a riprova della bontà dell’operata qualificazione, si de-ve evidenziare che nel provvedimento impugnato veniva espressamente indi-cato che, in caso di mancato pagamento si sarebbe proceduto all’emissione dell’ingiunzione fiscale ed alle conseguenti procedure esecutive: ciò significa, a parere di questo Giudice, che in sé l’avviso di pagamento non può essere considerato nemmeno come un precetto dal momento che il titolo esecutivo al momento della notifica dell’avviso di pagamento non risultava ancora emes-so.” • USUCAPIONE DA PARTE DELL’ENFITEUTA OVVERO PRESCRIZIONE DEL DIRITTO VANTATO. Quanto, poi alla eccepita usucapione da parte dell’enfiteuta ovvero alla ecce-pita prescrizione del diritto vantato dal Comune di Muro Lucano con riguardo ai canoni annui per la mancata percezione da tempo immemorabile, si osser-va che, come chiarito dalla consolidata e condivisibile giurisprudenza di legit-timità, l’enfiteusi è configurabile come un diritto reale di godimento a favore del concessionario o utilizzatore del fondo che rimane di proprietà del conce-dente, che si usa denominare titolare del dominio diretto, per cui mentre è possibile la prescrizione per non uso del diritto da parte del concessionario, il dominio diretto è imprescrittibile. L’enfiteuta non può usucapire la proprietà del fondo se il titolo del suo pos-sesso, corrispondente all’esercizio di un diritto reale su cosa altrui, non muti per causa proveniente da un terzo o in forza di opposizione da lui fatta contro il diritto del proprietario: l’omesso pagamento del canone, per qualsiasi tempo protratto, non giova a mutare il titolo del possesso nemmeno nel caso che al pagamento sia stata attribuita dalle parti efficacia ricognitiva (Cass. Civ. n.323/1973; Cass. Civ. n. 4231/1976). Per cui il mancato pagamento del ca-none protrattosi per un periodo ultraventennale non comporta l’usucapione a favore dell’enfiteuta ma solo la prescrizione quinquennale del debito per le annualità scadute. Sul punto la richiamata sentenza n. 09/2011 così motiva: “Nondimeno, nel contesto dei ricorsi introduttivi dei giudizi di primo grado, poi riuniti, veniva prospettata l’intervenuta estinzione del diritto del Comune per prescrizione acquisitiva (art. 969 c.c.); sotto tale profilo le domande, sebbene siano da considerarsi ammissibili in quanto (implicitamente) dirette ad ottenere l’accertamento negativo del credito, tuttavia sono infondate in quanto del tutto sfornite di prova (nessuna richiesta istruttoria viene proposta in primo grado né reiterata in questa sede). Peraltro vale sottolineare che nella su citata or-dinanza del Tribunale di Potenza si argomenta che il mancato versamento del canone per un trentennio non determina il mutamento del rapporto enfiteutico per cui il legittimario di un diritto su cosa altrui non può usucapire la proprietà se il titolo non è mutato ai sensi dell’art. 1164 c.c.”


autore: studiopagliuca.eu
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