Il fatto di cui alla narrativa rappresenta una tipica ed eroica situazione nella quale i sindaci dei comuni disastrati a seguito del sisma del 1980 si sono trovati ad operare, contemperando essenzialmente un duplice interesse, velocizzare e realizzare nel più breve tempo la ricostruzione post sismica ed agire con la massima attenzione e prudenza nell’interesse dell’amministrazione pur movendosi in una situazione di assoluta emergenza. A ciò va aggiunto la particolarità del processo di ricostruzione che richiedeva il Comune di Muro Lucano, dichiarato comune “disastrato”, in quanto è un paese sottoposto a vincolo paesaggistico, ed avente nel Piano di Recupero dei Comparti pubblici molto vasti, come è possibile rilevare dalla Tav. 5 della variante generale al Piano di Recupero del febbraio 1999 che si esibisce.

 Nello specifico si presentavano alcuni problemi preliminari da affrontare: il primo era quello di conservare le caratteristiche paesaggistiche preesistenti al sisma del terremoto, e per ciò si ritenne utile affidare al Comune la gestione diretta della ricostruzione del centro storico, su delega degli stessi cittadini; il secondo si riferiva all’ampiezza dei comparti abitativi, comprendenti edifici privati e pubblici, strade e relativi servizi, i quali richiedevano un intervento unitario ed organico sia nella redazione progettuale sia nella fase dell’esecuzione dei lavori; il terzo, infine, va ricordato che la legge 219 del 1981 prevedeva il diritto all’adeguamento abitativo: considerato che le abitazioni nel Comune di Muro Lucano erano sottodimensionate, era facile prevedere che per attuare tale diritto, come poi realmente è accaduto, sarebbero sorte contestazioni fra gli stessi proprietari e fra proprietari e Comune, tanto che ancora oggi alcuni comparti sono fermi in quanto sequestrati dalla magistratura a seguito dei contrasti sorti.

 Proprio al fine di assicurare una rapida e corretta gestione dell’emer-genza, l’amministrazione comunale, con sindaco ....., decise di intraprendere una duplice strada: da un lato quella di ricorrere all’istituto della concessione, come già previsto anche nel piano di recupero, dall’altra rivolgersi ad uno dei più noti studi legali in ambito amministrativo che desse garanzia di serietà, di trasparenza, di efficienza, il tutto nella semplice ed assoluta intenzione di assicurare una efficiente ed efficace azione amministrativa.

 Scopo primo dei legali sarebbe stato quello di accelerare i tempi della ricostruzione, con l’approntamento di atti finalizzati nella scelta dell’eventuale concessionario e per dirimere i possibili contrasti che sarebbero potuti sorgere nella fase successiva della progettazione ed esecuzione dei lavori.

Nell’ottica di sveltire i tempi di ricostruzione gli stessi avv.ti .......... consigliarono al sindaco ....... di ottenere preliminarmente, dal Consiglio Comunale, l’autorizzazione per il ricorso all’istituto della concessione, nello stesso tempo fornivano una bozza di schema di convenzione da utilizzare per la predisposizione del bando concorso per la scelta del concessionario.

 Da tale volontà scaturiscono le tre delibere di giunta, ognuna delle quali ha una propria motivazione ed una propria specifica finalità.

Va osservato che la morte dei due difensori è solo un fatto, avverso il quale gli amministratori avevano il dovere, per il corretto adempimento del mandato ad essi conferito e per la corretta e sana gestione dell’ente, di provvedere alla sostituzione, evitando tutto ciò che si è verificato. Come più volte affermato dalla giurisprudenza della Corte, “il danno contabile si concreta nella perdita, sicuramente provata, di diritti in pregiudizio dell'Amministrazione” (conforme giurisprudenza della Corte dei conti al riguardo: Sez. I sent. n. 68 del 23.03.1994; Sez. app. III sent. n. 51 del 26.06.1996; Sez. app. II sent. n. 160 del 15.05.2002).

Così va contestata la valutazione effettuata dal PM, secondo il quale il comportamento dell’amministrazione successiva abbia aggravato la situazione debitoria per solo il 30%.

 Ciò non è assolutamente vero perché si è passati dai 50 mila euro pattuiti in sede transattivi ai ben 115 mila euro, quindi oltre il doppio della somma prevista, solo ed esclusivamente per cause dovute al-l’imperizia, negligenza e imprudenza del sindaco del periodo relativo alla mancata riassunzione dell’opposizione a decreto ingiuntivo.

 Inoltre, non sembra potersi affermare che la condotta del sindaco ..... sia permeata da colpa grave, in quanto la valutazione della colpa grave, richiamata dall’art. 3 Legge 639/96, prevede che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti sia personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave. Il concetto di gravità della colpa, consistente nella violazione del criterio della diligenza media, va sempre rapportato e giudicato in relazione al caso concreto.

 In primis, la colpa grave  va accertata attraverso un indagine ex ante facendo cioè riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui vennero adottate le deliberazioni, il che significa valutare la responsabilità in relazione alle manchevolezze e disfunzioni della struttura organizzativa in cui i soggetti ritenuti responsabili si sono trovati ad agire. Per questa ragione all’amministratore pubblico si possono addebitare esclusivamente le mancanze, attive o omissive, particolarmente gravi (Corte Conti - Sez. I Centrale - sent n. 335/2002).

 La valutazione del giudice contabile dovrà essere effettuata ex ante, con riguardo al tempo in cui gli amministratori hanno operato ed in relazione alle concrete esigenze da perseguire, esaminando se la scelta attuata in concreto risponda a criteri di razionalità e giustificabilità, alla stregua degli elementi desumibili dalla comune esperienza amministrativa. Sebbene il comma 1 dell'articolo 1 della legge 20/1994, come modificato dall'articolo 3 del Dl 543/96, convertito con modificazioni nella legge 639/96, sancisca «l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali», tale affermazione è da intendere nel senso che «il sindacato sulle scelte discrezionali deve essere effettuato dal giudice nei soli limiti del canone di ragionevolezza, senza sostituzione di apprezzamenti propri a quelli fatti dagli organi amministrativi competenti, negli spazi di discrezionalità conseguenti alla compresenza di più interessi pubblici, di concorso di norme di pari grado, di soggettività insita nell'applicazione di criteri tecnici, in nuclei di attività non regolati o che offrano soluzioni differenziate e perciò stesso opinabili» (cfr. Corte dei conti, Sezione prima, 238/97, in Riv. Corte dei conti, 1997, VI, 213).

 Nel caso di specie non sembra potersi riconoscere la presenza di una attività omissiva o commissiva, di particolare gravità, quanto una disattenzione fondata sul legittimo affidamento che la delibera n. 494/86, recependo le osservazioni formulate dall’organo di controllo, fosse corretta ed esente da vizi.

 Va inoltre rilevato che la colpa grave, intesa quale “evidente e marcata trasgressione di obblighi di servizio o di regole di condotta” (Corte Conti - Sezione Riunite - sent. 56A/1997) deve essere connotata da tutti i seguenti caratteri:

 1) sia ex ante ravvisabile nel soggetto e sia da lui medesimo, sempre ex ante, astrattamente riconoscibile per dovere professionale d’ufficio;

 2) si concretizzi nell’inosservanza del minimo di diligenza richiesto nel caso concreto o in una marchiana imperizia o in un’irrazionale imprudenza;

 3) non sussistano oggettive ed eccezionali difficoltà nello svolgimento del compito d’ufficio;

 4) nel caso dì potenziale e particolare pericolosità delle funzioni esercitate dal soggetto, questo non si sia attenuto all’obbligo di osservare il massimo delle cautele e dell’attenzione.

 Proprio per tali ragioni deve ritenersi che alcun rimprovero per colpa grave possa essere mosso nei confronti del sindaco ……, in quanto non è possibile rilevare una grossolana imperizia o una irrazionale imprudenza, mentre non può escludersi la sussistenza di oggettive ed eccezionali difficoltà nello svolgimento della propria attività, considerato il delicato periodo storico ed il contesto urbanistico in cui si è trovata ad agire.

 “Anche li dove si volesse rimproverare una violazione di legge rappresentata dall’adozione dell’atto di convenzione sulla base di una delibera di giunta non preventivamente approvata dall’organo di controllo, va ricordato che, ai fini dell'individuazione della colpa nell'intensità richiesta, secondo questa Corte, non è sufficiente il mero riscontro della violazione di norme di legge o, in generale, di norme di comportamento attinenti alla migliore tutela dell'interesse dell'ente pubblico, essendo necessario che tali violazioni siano accompagnate da un “quid pluris”, sintomatico di volontà colpevole caratterizzata da particolare intensità “ (Sez. I, n. 178/1999).

 Inoltre, la valutazione della colpa grave richiede che l’individuo venga idealmente inserito nel modulo organizzativo della propria amministrazione, dovendosene valutare il comportamento tenendo conto anche delle eventuali maggiori o minori carenze della stessa, nel senso che il rigore della valutazione della colpa grave sarà direttamente proporzionale alla qualità dell'organizzazione amministrativa (Sez. Riun. N. 66/1997).  

Tenuto conto della qualità dell’organizzazione amministrativa del Comune di Muro Lucano, nel periodo dei fatti, non si può certo fare un rimprovero agli amministratori della volontà, più volte espressa, di dotarsi di strumenti adatti per perseguire una buona e corretta amministrazione, in quanto, mancava del tutto una struttura o impiegati capaci di assicurare la dovuta cura nella trattazione delle problematiche emergenti a seguito dell’attività di assegnazione dei lavori e di ricostruzione.

 Né sembra ammissibile quanto afferma il PM, nel ritenere ingiustificato e privo di elementi essenziali il ricorso ad una consulenza esterna.

 Per individuare le condizioni di legalità del conferimento di incarichi a soggetti esterni all'Amministrazione bisogna partire dal dato normativo recato dalla legge 142/90 all’art. 7, e dal Decreto Legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 all’art. 7, poi sostituito dall’art. 6 Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, che facoltizzano il ricorso agli incarichi ad esterni "per obiettivi determinati", "con convenzioni a termine", "per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio", "determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione".

 La Corte dei Conti (Sezione Giurisdizionale Abruzzo), con sentenza n.836 del 2004 ha affermato che il ricorso a soggetti esterni è ammissibile e possibile “soltanto nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi e situazioni straordinarie non fronteggiabili con le disponibilità tecnico-burocratiche esistenti”. Nel caso di specie il disastroso sisma del 1980 sembra essere proprio un evento straordinario, e certo non può negarsi la presenza di problemi di pertinenza dell'Amministrazione che richiedevano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale, che mai si era trovato ad occuparsi di problemi giuridico-amministrativi di tale portata.

 Questa stessa sezione regionale della Corte dei Conti, nella sentenza n.229 del 2004 ha affermato che “è ammissibile il conferimento di incarico professionale ad un professionista terzo rispetto all'Amministrazione, purché tale scelta, annoverabile tra quelle discrezionali, e quindi informata ai principi di economicità e razionalità che sono propri di quelle, si riveli come sussidiaria rispetto alla regola della prioritaria utilizzazione del personale appartenente alla stessa Amministrazione”, precisando che “non è stato sanzionato il conferimento di una consulenza esterna disposta per affrontare e gestire tematiche specifiche non risolvibili dalle ordinarie risorse umane in dotazione dell'Amministrazione: in tal caso, la straordinarietà e la peculiarità dell'oggetto dell'incarico, con il conseguente giudizio di non annoverabilità dello stesso tra gli ordinari compiti dell'Amministrazione, ha decolorato la condotta amministrativa che lo pose in essere da ogni tratto di pur supposta illiceità”.

 Nel caso qui di specie non può certo affermarsi né la presenza di strutture e competenze nell’ambito dell’amministrazione del comune di Muro Lucano capaci di affrontare problematiche di carattere giuridico amministrative, né può negarsi la straordinarietà del momento e la straordinarietà e la peculiarità dell'oggetto dell’incarico affidato allo studio di consulenza, a nulla rilevando che un cambio di amministrazione abbia spostato i propri programmi e modus procedendi su binari del tutto diversi.